當下影響環保法執行的因素有哪些

從1979年頒布實施 部環保法律《環境保護法(試行)》至今，我國的環保法治建設已經歷了30余年。經

過這幾十年的發展，當前我國的環保法治建設究竟如何？
30年意味著什么？也許在漫漫歷史長河中不過彈指一揮間，然而從一項從無到有的法治發展歷程來看，30

年也足以撐起一個歷史的節點。
執政方面需做哪些改進？
    以犧牲環境為代價換取短期經濟利益仍有市場
　　汪勁指出:“歸納起來，可以在執政、立法、行政、司法以及關聯主體多個中找到影響我國環保法

制體系建設運行不暢的主要因素。”
　　這些法律的實施對控制環境污染和生態破壞、合理利用資源與能源都起到了積極的作用。
　　那么，究竟是哪些因素在影響著環保法治的前行呢？（除塵布袋）
　　在問及對當前我國環保法治的總體評價時，汪勁說:“目前，我國在環保基本實現了有法可依，但

在實踐中這些環保法律制度卻并未發揮出預期的作用。”
　　截至2010年，我國已制定了近30部環境、資源、能源、清潔生產與循環經濟方面的法律，60多部

環境與資源保護的行政法規，600多部環境與資源保護部門規章和地方性法規或規章，1200多項各類環境標

準。
　　北京大學法學院教授汪勁和他的研究團隊通過對30年來環保法治建設的梳理，佐以大量的事實調研，

近期集結成書——《環保法治三十年:我們成功了嗎》。
　　然而，汪勁指出:“目前，我國在環保基本實現了有法可依，但在實踐中這些環保法律制度卻并未

發揮出預期的作用。”
　　依法行政是環保法治運行的根本。這些年來，我國通過制定大量的法律、法規確立了較為完整的

環保法律制度框架。《環境保護法》以及其他綜合或單項污染防治和自然保護法律、法規所確立的環保法

律制度成為我國當前環境執法的主要依據。制度涉及范圍廣泛，主要包括環境保護計劃制度、環境標準制

度、環評與“三同時”制度、排污許可與總量控制制度、排污申報登記與排污收費制度、限期治理制度、

突發環境事件報告及處理制度等。
立法方面的障礙有哪些？
立法空白，立法規定太過原則，法律規定不合理
　　實踐中我們可以看到，環境監管制度存在“管不動”、“管不了”、“能管而不管”的問題；限期治

理制度中“擋箭牌”、“保護傘”現象不斷出現；突發環境事件報告及處理制度中瞞報、謊報的情形時有

發生。
立法方面的障礙有哪些？
立法空白，立法規定太過原則，法律規定不合理
　　對于這種現象，汪勁將其稱為:道高一尺，魔高一丈。“魔”之所以能夠產生，糾其原委，終究離不開

以犧牲環境為代價換取的短期經濟利益。
　　“類似于補辦環評這樣的法律條款，實際是立法層面上令環境執法向落后的經濟增長方式妥協。”對

于如何完善我國的環境法治建設，汪勁說，應當把完善立法作為 優先的事項來考慮，而“完善”不僅僅

是重視增加立法的數量， 重要的是注重提升立法的質量。提升立法的質量，不僅是查漏補缺、提高可操

作性與合理性， 要從制度整體考慮，使各項制度環環相扣、彼此照應。
　　汪勁指出，環評的目的是要預防或者減輕擬建項目的不良影響，而在“補辦”環評的情形下，建設項

目已經開始施工，對環境的影響已經形成事實。這樣一來，環評已經失去了“事先”預防或者減輕不良影

響的作用。即使在要求補辦環評時有關項目被主管部門責令停止建設，但對其環境的不利影響也已經造成

，難以恢復原狀。
　　法律的實施主要有兩種方式:一種是行為人自愿按照法律的規定從事或不從事某種行為；一種是通過行

政部門做出各種具體行政行為要求行為人按照法律的規定從事或不從事某種行為，即環境執法。
環境行政執法現狀如何？
“左右為難，夾縫執法”(除塵骨架)
　　他的調查結果顯示，影響環保法治運行的行政因素既有源自作為執法主體的環保部門自身的因素，也

有源自環保部門之外的制約因素。
　　環境執法對于環境法律、法規的實施效果具有決定性影響。良好的環境執法首先要求執法者、相對人

和其他政府官員對環保的重要性有清醒的認識；其次還要求有良好的執法環境，使執法者只需要“依法行

政”而不受其他因素的干擾； 后也要求執法者有明確而充分的權限從事執法活動。然而，目前這些條件

或多或少都存在缺陷。用汪勁的話說就是“左右為難，夾縫執法”。
　　源自環保部門之外的制約因素又有哪些？汪勁指出，首先，整體上的環保行政管理體制設置不合理，

一方面環保部門無法實現統一監督管理，另一方面部門分工負責又存在職權交叉和矛盾沖突；其次，在以

經濟發展為中心的觀念指導下，環境執法并沒有受到地方政府主要重視，形形色色的地方保護

主義對環境執法產生了嚴重干擾。
　　汪勁說，源自環保部門自身的因素主要表現為客觀方面的執法能力不足，以及主觀方面的不作為等，

這都使環境執法的性、及其效率受到的影響。
　　對于影響環保法治運行的立法因素，汪勁認為可以歸結為3個方面，即立法空白；立法規定太過原則，

缺乏可操作性；法律規定不合理，甚至法律規定違反了立法目的。
　　在從法律適用的角度概括我國環保立法存在的問題時，汪勁說:“我國的環保法律看上去很完善，但真

正面對具體問題時卻很難找到切實解決具體問題的法律規定。”
　　而對立法空白的原因，汪勁認為主要有兩方面:一方面是因為相關的立法需要大量實踐經驗及調研

作為支撐，短期內無法制定完成；另一方面是由于相關情況比較復雜，涉及眾多要素和其他，給

立法帶來的困難。
　　“空白”是指目前我國很多與環保有關的法律、法規制定還是一片空白，以至于在遇到需要解決

的問題時找不到相關的法律依據。例如在化學品管理、土壤污染防治等方面的法律還尚未制定。
　　分析其原因，汪勁指出，或因為立法受制于經濟發展思想的制約，或由于遷就現制和體制而對制

度進行不符合原意的修改，甚至有意對違法行為后果的處理不予規定。如此一來，就會導致制度本身的保

障措施、產生的法律后果發生變化，而相應的制度本身就已經名不副實。
　　對于如何看待“立法規定太過原則，缺乏可操作性”，汪勁說:“在執行中我們常會發現制度與制度之

間還存在很多銜接上的問題和矛盾。”
　　他又以《大氣污染防治法》為例說，《大氣污染防治法》在規定主要大氣污染物排放許可時，僅規定

了排污單位有義務申報擁有的污染物排放設施、處理設施和在正常作業條件下排放污染物的種類、數量和

濃度，并提供防治大氣污染方面有關技術資料，卻未對排污單位向大氣排放污染物的行為本身做出義務規

定。同時，由于這項法律規定排污申報并未顧及排污許可制度。將其作為設定排污許可的法律依據便會使

得排污許可的法理基礎不充分。而《水污染防治法》雖然明確規定 實行排污許可制度，但卻并未規定

排污許可的具體實施辦法和程序。
　　汪勁以排污許可制度舉例說，我國現行環保法律在設定排污許可時，并未從立法技術的角度關注設定

許可的法律依據問題。立法者認為，只要排污許可制度被寫入法律，則不論法律規范的具體方式如何，皆

可作為設立排污許可的依據。這導致有關排污許可的法律規范規定得抽象、籠統和不嚴謹，設定許可

的依據不充分。
　　然而，據統計，在 已經公布施行的20多部環境與資源保護法律中，含授權性規范共計140多條，而

目前已經制定出來的配套行政法規和規章加起來尚不足百部。
　　汪勁認為，法律規定是否具有可操作性，在環境執法中尤為重要。如果法律和行政法規無法做到具體

和可操作化，那么部門規章、地方性法規和規章就需要發揮 大的作用。
　　“提到‘法律規定不合理，甚至法律規定違反了立法目的’也可以舉出很多例子，比如說備受批評的

‘補辦環評’條款。”汪勁說。
　　此外，很多配套規范性文件都是在法律實施很長時間之后才姍姍出臺，有的甚至在授權性法律修改之

后至今也未出臺，使得法律的實施效果差強人意。
　　如此一來，大量有風險、選址不當、嚴重危害人民生命財產 的項目就會出現“先上車后買票”的

現象。汪勁說他們在多地做過調查，補辦環評的比例大約是50％。
　　根據我國《環境影響評價法》第三十一條規定，建設單位未依法報批建設項目環評文件，或者未依法

重新報批或者報請重新審核環評文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環評文件的環保部門責令停止

建設，限期補辦手續。根據這條規定，對建設單位未履行環評程序并不直接進行行政處罰，而是被要求“

限期補辦”。(星型卸料器)
　　對于如何打破這樣的僵局，汪勁也給出了自己的建議:加大黨政干部政績考核指標體系中環保指標的權

重，減少地方政府對環境執法的阻礙；區域環保督查中心的執法權限，克服地方保護主義對環境執法

的不利影響；統一環境執法標準，規范環境執法行為，強調環保部門嚴格執法的職責等。
　　追根溯源，通過進一步的分析，汪勁認為，影響環保法治運行的行政根源因素主要是由4方面原因造成

的:一是圍繞GDP形成的社會發展觀念制約了環境執法效能的發揮；二是環境行政需要擴權的小氣候與整體

行政能力收縮的大背景之間產生了悖逆；三是現行地方政府的官員政績考核主要是圍繞GDP展開的，對官員

的環保行為激勵不足；四是現行財政體制對地方政府采取環保行為的激勵不足。
　　司法救濟是環境執法的 后一環，通常被看作“正義的 后一環”。環保僅僅是環保部門與污染

企業之間的事，司法機關的事后救濟或制裁對于環境污染和生態破壞的受害者而言至關重要。
司法尚有哪些不足？
民事救濟未到位，強制執行難
還有哪些障礙待破解？
企業普遍缺乏環境意識，公眾力量未充分展示
　　通過研究，汪勁發現，影響環保法治的關聯主體因素主要涉及3個方面:一是企業環境違法現象嚴重，

怠于承擔環境社會責任；二是公眾參與的廣度和不夠；三是社會監督機制不完善，難以發揮應有的作

用。
　　在環保法治的運行中，相關主體除了環保部門與司法部門外， 重要的相關主體就要屬企業與公眾。

作為環境執法的相對人，企業行為對環保績效起著決定性的作用，而社會監督對遏制各種環境違法行為也

有著的作用。
　　企業內部缺少環境管理的理念，法律又沒有提供的外部管理途徑，在組織上和財政上也沒能給企

業環境管理提供強有力的，企業的利益相關者(如消費者、銀行等)對企業環境行為的正面引導作用也

微乎其微。這種情況下，許多企業缺少自我約束，對應當承擔的環境社會責任采取了一種漠然的姿態。
　　市場經濟體制下，企業是社會生活中 具影響力的主體之一，如果企業能夠積極承擔起環境社會責任

，環境執法將會獲得的支持。然而在我國，企業缺乏環境意識仍是一個普遍現象。
　　汪勁認為，就環保公眾參與而言，公眾的參與能力明顯不足，而法律又沒有提供完善的制度支持，甚

至在某些場合公眾參與還會受到壓制，這就使得公眾在環保參與的與廣度明顯不夠，輿論監督所

發揮的作用也還很有限。
　　“在環保法治運行過程中，除了企業這一主體之外，公眾的力量也沒有充分地展示出來。”汪勁等人

的研究顯示，由于監督機制的不完善，如環境立法、執法及司法過程中信息收集和反饋機制不完備，社會

監督并沒有發揮出其應有的作用。
　　“究其原因，既有客觀因素，也有主觀因素，復雜。”汪勁研究認為，就客觀原因而言，在我國

目前的體制下，法院受到來自各級政府及其他公權力機關的制約較多，還無法實現司法獨立；而環境

立法存在的缺陷、成文法的傳統以及錯案追究制度也都嚴重制約了法院能動性的發揮空間。就主觀因素而

言，法官整體上在環境法律、法規知識方面仍有欠缺。
　　司法本應代表公正，然而實踐中由于司法機關還不能獨立于地方政府以及其他干擾性因素的存在，導

致各級司法機關在審理各類環境糾紛案件時還要考慮很多原本不相關的案外因素。這也就造成了:一方面法

院對環保部門申請強制執行的積極性不高，導致環保部門做出的行政處罰決定經常無法落到實處；另一方

面污染受害者在法院尋求民事救濟時面臨諸多障礙，出現了不予受理、遲遲不予判決、違法判決受害人敗

訴以及判決后遲遲不予執行等現象。這不僅使受害人得不到及時救助，也給環境執法帶來不利影響，加大

了環境執法的難度。